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  • 吉林省义务教育均衡发展督导评估试点研究报告

    2010-05-14 11:13:40  来源:吉林省政府教育督导团办公室  浏览次数:0

                                                 吉林省人民政府教育督导团办公室
                                                  (2010年5月14日)
        根据教育部教育督导团办公室《关于开展义务教育均衡发展督导评估试点研究工作的通知》和《关于开展义务教育均衡发展督导评估试点研究工作的补充通知》精神与要求,吉林省人民政府教育督导团以推进义务教育均衡发展为目的,以延吉市、长春市宽城区、桦甸市、梨树县、集安市、通榆县6个试点县(市、区)为载体,以义务教育阶段学校相关数据采集、计算与分析为主要方式,从2009年8月至2010年3月开展了义务教育均衡发展督导评估(以下简称“均衡督导评估”)试点研究工作,达到了预期目的,取得了阶段性成果。
        一、试点研究的基本方法
        (一)数据采集
        按照教育部教育督导团办公室“均衡督导评估”数据采集表及说明的要求,对6个试点县(市、区)所有小学、初中教育经费、办学条件、教师队伍、生源、教学管理等5项一级指标、10项二级指标、29项数据分别进行收集或采集,建立分校数据库。其中,统一采用2009年教育事业统计数据17项,统一采用2008年教育经费统计数据8项,统一采集数据4项,试点研究县(市、区)汇总分校数据后,统一报送省督导办,经省督导办审核、校验后,统一以文件和光盘形式报送教育部教育督导团办公室。
        (二)均衡系数计算
        教育部教育督导团办公室委托相关研究机构根据我省上报的数据,进行了差异情况计算,并下发了《关于反馈义务教育均衡发展督导评估试点研究数据计算结果的通知》,以试点研究县(市、区)为基本单位,分别返回5项一级指标、10项二级指标均衡状况的计算结果。均衡系数分别采用基尼系数(Gini Coefficient)与变异系数(Coefficient of variance)两种方法表示。
        (三)均衡状况分析方法
        我省采用Gini系数计算结果,以5项一级指标、9项二级指标均衡系数为基本依据,对试点研究县(市、区)域内义务教育阶段学校均衡状况进行综合分析,深入研究,提出相应对策。综合分析主要采取Gini系数区段划分方法进行,以0—1为区间,Gini系数低于0.2表示平均,0.2-0.3表示比较平均,0.3-0.4表示有一定差异,0.4-0.5表示差距较大,0.5以上表示差距悬殊。
        二、 试点研究县(市、区)义务教育均衡状况分析
        (一)教育经费均衡状况
        从目前我省实际情况看,县级财政预算内教育事业费中,教师工资占了很大比重,且城乡教师工资标准一致,县域内用生均教育事业费支出衡量教育经费均衡状况实际意义不大,因此,不对此项指标进行分析与比较。
        1.小学生均公用经费支出。
        6个试点县(市、区)小学平均公用经费支出Gini系数为0.265。其中,通榆县Gini系数为0.015, 梨树县为0.165,生均公用经费相对平均;长春市宽城区、桦甸市和集安市在0.3—0.4之间,生均公用经费有一定差异;延吉市为0.409,生均公用经费相对差距较大。
        2.初中生均公用经费支出。
        6个试点县(市、区)初中平均公用经费支出Gini系数为0.241。其中,通榆县Gini系数为0.070, 梨树县为0.113,生均公用经费相对平均;长春市宽城区为0.202,生均公用经费比较平均;桦甸市为0.306、集安市为0.322,生均公用经费有一定差异;延吉市为0.432,生均公用经费相对差距较大。
        (二)办学条件均衡状况
        1.小学办学条件均衡状况。
        6个试点县(市、区)小学平均办学条件均衡状况Gini系数为0.439。梨树县、桦甸市和通榆县在0.3—0.4之间,办学条件有一定差异;集安市为0.443,长春市宽城区为0.473,生均办学条件差距较大;延吉市为0.683,生均办学条件差距悬殊。4项二级指标的均衡状况分别为:
        生均教学及辅助用房面积:通榆县Gini系数为0.188,相对平均;梨树县为0.203、桦甸市为0.263,比较平均;集安市为0.319、长春市宽城区为0.371,有一定差异;延吉市为0.493,相对差距较大。
    生均教学仪器设备值:桦甸市Gini系数为0.379,有一定差异;梨树县为0.433,差异较大;通榆县、集安市、长春市宽城区、延吉市均在0.5以上,差异悬殊。
        生均体育场(馆)面积:集安市Gini系数为0.332、梨树县0.350、有一定差异;桦甸市为0.439、通榆县为0.480,差距较大;长春市宽城区为0.606、延吉市为0.667,差距悬殊。
       百名学生拥有计算机台数:桦甸市Gini系数为0.261、通榆县为0.282,梨树县为0.300,相对平均;长春市宽城区为0.319、延吉市为0.348,有一定差异;集安市为0.478,差异较大。
        2.初中办学条件均衡状况。
        6个试点县(市、区)初中平均办学条件均衡状况Gini系数为0.365。桦甸市Gini系数为0.291、通榆县为0.299,相对比较平均;梨树县、集安市和长春市宽城区在0.3—0,4之间,有一定差异;延吉市Gini系数为0.503,说明差距悬殊。4项二级指标的均衡状况分别为:
        生均教学及辅助用房面积:通榆县、桦甸市和梨树县Gini系数在0.2—0.3之间,相对比较平均;集安市为0.318,有一定差异;长春市宽城区为0.453,延吉市为0.482,相对差距较大。
        生均教学仪器设备值:集安市Gini系数为0.280,相对比较平均;梨树县、长春市宽城区、桦甸市和通榆县在0.3—0.4之间,有一定差异;延吉市为0.605,差距悬殊。
        生均体育场(馆)面积:桦甸市Gini系数为0.361、通榆县为0.390,有一定差异;梨树县为0.411、长春市宽城区为0.452、相对差距较大;延吉市为0.535、集安市为0.553,差距悬殊。
        百名学生拥有计算机台数:通榆县Gini系数为0.191,桦甸市为0.197、相对平均;长春市宽城区为0.238,比较平均;延吉市为0.315,梨树县为0.373,有一定差异;集安市为0.462,相对差距较大。
        (三)教师队伍均衡状况
        1.小学教师队伍均衡状况。
        6个试点县(市、区)小学平均教师队伍均衡状况Gini系数为0.211。集安市Gini系数为0.172,梨树县为0.194,相对平均;长春市宽城区、通榆县、延吉市、桦甸市在0.2—0.3之间,相对比较平均。两项二级指标的均衡状况分别为:
        中级以上专业技术职务教师比例,6个试点研究县(市、区)Gini系数均在0.1--0.2之间,相对平均。
        师生比:梨树县Gini系数为0.190,相对平均;集安市、通榆县和长春市宽城区在0.2--0.3之间,相对比较平均;桦甸市为0.368、延吉市为0.379,有一定差异。
        2.初中教师队伍均衡状况。
        6个试点县(市、区)平均均衡状况Gini系数为0.212。梨树县Gini系数为0.176,通榆县为0.182,相对平均;长春市宽城区、集安市、桦甸市和延吉市0.2--0.3之间,相对比较平均。两项二级指标的均衡状况分别为:
        中级以上专业技术职务教师比例:延吉市、集安市、长春市宽城区、梨树县和通榆县Gini系数在0.1--0.2之间,相对平均;桦甸市为0.209,比较平均。
        师生比,梨树县Gini系数为0.175、通榆县为0.196,相对平均;桦甸市、长春市宽城区和集安市在0.2—0.3之间,相对比较平均;延吉市为0.419,差异较大。
        (四)生源均衡状况
        1.小学非服务区学生人数占在校生总数比例。
        6个试点县(市、区)平均均衡状况Gini系数为0.451。桦甸市Gini系数为0.339、集安市为0.365,有一定差异;长春市宽城区为0.430、延吉市为0.480,差异较大;梨树县为0.512,通榆县为0.580,差异悬殊。
        2.初中非服务区学生人数占在校生总数比例。
        6个试点县(市、区)平均均衡状况Gini系数为0.390。延吉市、长春市宽城区、集安市Gini系数在0.3--0.4之间,有一定差异;桦甸市为0.449、差异较大;梨树县为0.512,通榆县为0.580,差异悬殊。
        (五)教学管理均衡状况
        1.小学分组实验开出率。
        5个试点县(市、区)(长春市宽城区没做统计)平均均衡状况Gini系数为0.180。延吉市、桦甸市和集安市Gini系数在0—2之间,相对平均;通榆县为0.279,比较平均,梨树县为0.402,差距较大。
        2.初中分组实验开出率。
        6个试点县(市、区)平均均衡状况Gini系数为0.165。长春市宽城区、桦甸市、延吉市和集安市Gini系数在0—2之间,相对平均;通榆县为0. 267,比较平均,梨树县为0.375,说明有一定差异。
        三、 义务教育均衡状况研究
        近4年来,省政府教育督导团先后对延吉市等6个试点研究县(市、区)政府教育工作进行过综合性督导评估,我们在直接利用本次均衡状况数据进行研究时,间接参考了督导评估结果,以利于查找推进均衡过程中的共性问题,有针对性地完善相关措施,促进义务教育水平的提高。
        (一) 生均教育公用经费支出处于较低水平
        从2006年实行农村义务教育经费保障机制改革以来,我省小学、初中公用经费有了稳定来源,生均标准逐年提高,维护了学校正常运转。尽管Gini系数表示试点研究县(市、区)生均公用经费相对比较均衡,但总体上看,我省生均教育公用经费支出仍然处于较低水平。一是在实行新机制前,各地生均公用经费标准很低,而且许多县(市、区)难以兑现,历史欠帐较多。二是实行新机制后,生均标准不高,多数地方财政除了按比例承担县本级的经费外,其它公用部分的投入能力有限,公用经费不足的矛盾尚未根本解决。因此,一方面需要中央与省级财政继续加大统筹扶持力度;另一方面要尽可能的加大县本级财政投入,努力做到生均公用经费逐步增长,不断提高公用经费保障水平。同时要继续将有限财力向薄弱学校倾斜,进一步促进财力资源配置均衡。
        (二) 办学条件存在较大差异
        4项二级指标,比较合理的反映了小学、初中办学条件方面的均衡状况。相关数据分析表明,一是县域内均衡状况差异相对较大,明显超过其它四个方面,客观反映出学校办学条件中存在的诸多问题;二是县域之间均衡状况差异较明显,说明各地教育投入上存在较大差距。问题的存在,有历史原因,也有重视不够方面的问题。多年来,县域义务阶段学校办学条件与办学标准差距较大的矛盾一直比较突出,这是制约我省义务教育均衡发展的重要因素。实现义务教育发展初步均衡,首先要缩小县域内学校之间办学条件的差距,需要不断加大教育投入,加快改善办学条件的步伐。要在省级统筹下,坚持以县为主,合理配置财力和物力资源,特别是要解决好“雪中送炭”的问题。
        (三) 教师队伍均衡状况不容忽视
        从计算结果看,6个试点研究县(市、区)义务教育阶段学校具有中级以上专业技术职务教师比例比较均衡,师生比差异不明显。但仅仅从这两项指标并不能全面客观反映出教师队伍的均衡状况。当前我省、特别是农村中小学教师队伍存在着两个主要问题:一是结构性失衡的矛盾比较明显,特别是专业性结构失衡问题突出;二是相当一部分教师业务能力与实际教学水平不高,适应素质教育的能力不强。这是制约义务教育教学质量提高的主要矛盾。我们必须针对实际,采取有效措施,优先推进教师资源均衡配置,这是今后一个时期,各级政府和教育等部门面临的主要任务,也是推进义务教育均衡发展的基本前提和重要措施。
        (四) 生源均衡状况间接反映办学水平差异
        6个试点研究县(市、区)小学、初中非服务区学生人数占在校生总数比例均衡系数普遍较高,说明学生县域内选校择校人数较多,学校之间生源状况差异比较明显。学生择校的主要流向首先是质量较高的学校,其次是条件较好的学校,生源状况间接反映了学校之间办学水平的差异。解决生源失衡问题关键在于促进教育公平,推进义务教育均衡发展。促进教育公平,首先要实现教育资源配置上的公平,努力办好每一所学校,给每一个学生提供平等接受教育的机会与条件。同时也醒示我们,在学校建设和资源配置方面要注重优化整合,既要保证服务区内学生就近入学的需要,也要充分考虑乡(镇)与学校布局调整等新增因素,还要满足流动人口子女入学的需求。
        (五)教学管理需要从硬件建设与软件建设两个方面促进均衡。
        6个试点研究县(市、区)分组实验开出率Gini系数普遍较低,说明县域内学校之间实验教学方面相对平均,从一个侧面反映了教学管理的均衡状况。但教学管理涉及到学校工作的方方面面,实验教学本身就是是一个系统性较强的配套工程,因此,仅仅了解分组实验开出率是远远不够的,需要引起我们重视的还应该有实验室的建设与配套。如果学校普遍存在着实验室建设达不到标准,仪器配备缺口较大等实际问题,那么分组实验开出率均衡只能是低水平的均衡,是一种倾向掩盖了另一种倾向。推进教学管理的均衡,应该坚持“两手抓”,从教学硬件建设与软件建设两个方面同时加强。一是要提高教学物质条件的保障水平,尤其是加强学校的内部配套设施建设;二是要充分利用好学校的现有资源,努力为提高教学质量服务,从而促进教学管理水平的全面提升。
        四、 推进义务教育均衡发展督导评估的思考与建议
        (一)充分运用试点研究成果,为政府教育决策服务
        试点研究成果为推进县域义务教育均衡发展提供了有力的支持。但由于采集数据项目面较窄,计算结果尚不能全面、准确的反映出当前县域义务教育均衡分布状况,特别是一些隐性问题需要引起高度关注。如在师资水平方面,城乡之间的差异比较悬殊,且在一些地方有加大的趋势。如由于人口流动等新增因素,使办学条件局部失衡,农村学校内部配套设施不足成为主要问题,城镇生均校园校舍与建设标准差距较大的矛盾逐渐突出。试点研究县(市、区)教育部门和督导机构要充分运用采集的数据信息和计算结果,逐校逐项深入分析,结合实际需要,全面研究城乡之间、乡(镇)之间、学校之间均衡状况,认真查找“硬件”建设与“软件”建设中的差距,理性分析产生问题的各种原因,提出解决问题的思路与对策,为当地政府制定推进义务教育均衡发展规划,完善相关的保障措施提供翔实可靠的依据。
        (二)创新机制,推进义务教育均衡逐步向较高水平发展
        通过对试点研究县(市、区)5个方面的Gini系数分析,总体上来,县域义务教育均衡是相对的,是属于较低水平的,不均衡是绝对的,特别是在办学条件、师资队伍、教育管理方面存在着许多亟待解决的实际问题,义务教育均衡发展任重道远。没有标准的均衡是低水平的均衡。推进义务教育均衡发展,需要制定必要的、切合实际的、操作性较强的义务教育阶段学校办学标准,在推进均衡过程中发挥引领作用,规范政府的办学行为和学校的教育行为。今后一个时期,应将推进义务教育学校标准化建设作为主线,以促进教育资源均衡配置为关键,建立起相适应的、较为完善的导向突出、约束有力、激励明显的推进义务教育均衡发展的长效机制。教育督导要增强服务意识,创新工作机制,促进义务教育向较高水平的均衡发展。
        (三)突出重点,完善推进义务教育均衡发展配套措施
        根据我国教育改革与发展的中长期目标和教育部提出的实现义务教育区域内初步均衡和区域内基本均衡的要求,结合实际,突出重点,有针对性地加大我省的推进力度。在目标确定上,以实现基本均衡为着眼点,以实现初步均衡为着力点,力争在2012年实现实现县域内初步均衡,为2020年实现基本均衡奠定基础。在区域推进中,以县域义务教育初步均衡为重点,努力缩小县域内城乡之间、学校之间的办学差异,逐步解决县(市、区)之间不均衡的矛盾。在工作安排上,把合理配置教育资源作为重点,在教育投入、教育设施、教师资源等基本办学条件方面首先实现均衡。现阶段,要围绕均衡发展的目标和要求,制定与完善推进义务教育均衡发展的配备措施,建立有效的保障机制。一是要依法落实政府的责任,强化政府行为,坚持与完善以县为主的管理体制,消除推进义务教育均衡发展的体制性障碍;二是科学制定推进义务教育均衡发展的规划,明确任务目标、实施步骤、保障措施,分解年度任务,落实相关部门责任,形成推进合力;三是统筹教育人力、财力、物力的管理与使用,保证教育资源的优化配置与合理利用。四是大力加强薄弱学校建设,扶持弱势群体,促进难点热点问题的解决。
        (四)分类推进,加大促进义务教育均衡发展的工作力度
        试点研究结果表明,一些经济实力较强、教育基础较好的市(区)在生均公用经费、办学条件、教师队伍方面的差异相对比较明显,说明尽管当地教育发展速度较快、办学水平较高的学校相对较多,但区域内失衡状况并没有解决好,在有些方面表现的还比较突出。一些经济比较困难、教育基础相对薄弱的县(市)尽管在教师队伍、教学管理方面相对差异较小,但明显的存在着学校办学条件与办学标准之间的差异,教育教学需求与教师实际教学水平不高的矛盾。解决好以上问题,需要从实际出发,坚持分类推进,全面提高,突出重点,扶持薄弱的原则,合理确定县域义务教育均衡发展的阶段性任务目标。省级政府和相关部门应在制定政策、配置资源、安排资金等方面制定系列配套措施,给地方必要的支持,加大推进县域义务教育均衡发展的力度。教育督导要适应需要,强化“督政”功能,根据不同县(市、区)的特点,实行分类指导,实施有效监督,加强过程管理,注重实际效果,不断提高督导质量。
        (五)认真总结试点研究工作,全面启动推进义务均衡发展督导评估
        本次试点研究结果不作为评价相关县(市、区)教育工作的依据,但为全面开展推进义务教育均衡发展督导评估奠定了基础。当前,义务教育改革与发展正处于关键时期,推进均衡是对义务教育发展的方向性和制度性要求。教育督导必须适应新形势,在推进义务教育均衡发展中发挥有效的监督保障作用。现阶段“均衡督导评估”试点研究无论是在定位上,还是在方式方法上都滞后于推进均衡的实际需要。刘延东同志在全国推进义务教育均衡发展经验交流会上的讲话对教育督导提出了明确的要求,教育督导应该围绕中心工作,服从服务大局,坚持改革与创新,强化功能作用,在认真总结试点研究工作的基础上,把督导与监测结合起来,全面启动均衡督导评估,为推进义务教育均衡发展提供强有力的支持。